De Puerta a Puerta.
Competitividad portuaria: ¿Cuáles son los siguientes pasos?

Por: Sergio A. Ruiz Olmedo

I. Las variables de la competitividad portuaria
Medir la competitividad de un puerto a nivel mundial, exige tomar en cuenta múltiples elementos:

•Marco jurídico vigente
•La infraestructura
•Ambiente propicio para la inversión en terminales espe cializadas
•Esquema administrativo y operativo de los puertos
•Políticas adecuadas y coordi nadas por parte de las diversas autoridades
•Capacitación en todas las inst ancias portuarias y en todos los niveles.

Los anteriores son sólo algunos de los aspectos que de manera más evidente inciden en la competitividad de los puertos mexicanos. En un país donde se apostó a la modernidad de los puertos como factor de mayor competitividad de la industria y el comercio asentados en nuestro territorio, la eficiencia de esta infraestructura sigue siendo fundamental, sobre todo si se toma en cuenta que los servicios marítimos que sirven a nuestro país son navieras de talla planetaria que se ven atraídas por zonas de mayor demanda de sus fletes, como es el caso de China.

Ante la amenaza del surgimiento de la economía china y de muchos otros factores en el plano internacional, hoy más que nunca se hace imperativo acrecentar nuestra competitividad portuaria.

II. ¿Dónde empezó todo?

Durante muchos decenios del siglo pasado, en la época priísta, se consideraba un símbolo de progreso la inauguración de obras de infraestructura. El problema no fue la construcción de innumerables puertos, aeropuertos, carreteras, puentes, y vías férreas, sino la falta de su justificación económica y sobre todo, su inaceptable orientación política.

En ese contexto, donde no se tomaban en cuenta las necesidades de los sectores productivos, era posible darse el lujo de presenciar ineficiencias, que rallaban en lo vergonzoso. Tal era el caso de las prácticas sindicales donde un “trabajador”, permitía que otro, (“cuije”) hiciera las labores de carga o descarga en su lugar, mediante un pago…Mientras eso sucedía en nuestros puertos, en el mundo, (a partir de los años setenta y principios de los ochenta), ya se había desatado un movimiento que a la postre se revelaría inexorable: la “Globalización”.

Si nuestro país no representara la novena economía del planeta, tal vez no se hubieran dado los cambios que en menos de quince años se sucedieron de forma vertiginosa. Las fuerzas externas resultaron una presión demasiado grande como para ignorar la necesidad de realizar esos “cambios estructurales”. Dicho sea de paso, las reformas fiscal y energética son sólo los dos eslabones que faltan y que por encima del debate político, habremos de presenciar en el corto plazo.

III. Tool Port o Landlord Port

Una vez entendidas las nuevas reglas del juego y a pesar de los intereses creados, el gobierno en turno se dio a la tarea de imaginar una fórmula para dar el gran paso: Hacer de los puertos mexicanos un auténtico factor de desarrollo para la industria y el comercio de nuestro país.

Ahora la pregunta era: ¿Bajo que esquema?
Lo primero fue modificar la Ley vigente con el propósito de dar entrada al capital privado, tanto nacional como extranjero.
Después se analizaron las diversas opciones que prevalecían en puertos de países más avanzados y se llegó a dos esquemas finalistas:

•“Tool Port”. Donde el Administrador no sólo veía los aspectos relacionados con el desarrollo portuario, sino también operaba todas las terminales especializadas de manera directa, ofreciendo además los servicios necesarios para la carga y los buques.

•“Landlord Port”: Donde el Administrador firmaba contratos con terceros, a efecto de que éstos operaran de forma independiente las diferentes terminales del puerto y ofrecieran los servicios portuarios.

Ante el temor de propiciar monopolios, la ley introdujo una obligación de generar competencia al interior de cada puerto, buscando en lo posible contar con al menos dos operadores del mismo servicio.

Lo que en su momento parecía adecuado, con el paso del tiempo se ha revelado como un obstáculo para lograr una mayor competitividad. Actualmente el sello de los puertos más eficientes del mundo son sus economías de escala.

Antes de continuar, presentamos algunos de los artículos más relevantes de la Ley.

IV. Ley de Puertos (del 19 de julio de 1993)

Al revisar este ordenamiento jurídico hay que recordar que antes, en el año de 1989 ya se había dado otro gran paso en la modernización de los transportes en México, al cortar de tajo la vieja práctica de operar el autotransporte a través de concesiones de rutas, que en muy poco contribuían a un transporte eficaz1. También podemos decir que esta Ley de Puertos sirvió de base para la de Aviación Civil y de Aeropuertos.

¿Cómo está estructurada?
Tiene sólo 69 artículos. Cuenta con 9 capítulos que regulan los puertos, las terminales, las marinas y las instalaciones portuarias. Define a la Autoridad Portuaria; establece las condiciones para obtener permisos y concesiones; crea la figura de Administración Portuaria Integral (API); establece los lineamientos de la operación portuaria; determina la libertad tarifaria; regula los aspectos de verificación, así como las infracciones y sanciones.

¿Qué Secretaría es la autoridad competente?
De conformidad con esta Ley, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes es la autoridad competente, ejercida a través del Capitán del Puerto. La API no es una instancia de autoridad, ésta responde del buen funcionamiento del puerto y de la correcta operación de las terminales ante la SCT.

Es muy interesante encontrar en su Art. 19 la obligación de coordinación entre las diferentes autoridades que ejercen sus funciones dentro del puerto, lo que no siempre se ha reflejado en la práctica cotidiana.

¿Existen diferentes tipos de puertos?

De conformidad con su Art. 1, encontramos cuatro categorías:
•Puertos
•Terminales
•Marinas, e
•Instalaciones portuarias

¿Hasta dónde abarca el Recinto Portuario?
Es exclusivamente la Zona Federal ( Art.2-III) de cualquiera de las tres primeras figuras, que comprende las áreas de agua y de terrenos de dominio público destinados al establecimiento de instalaciones y a la prestación de servicios portuarios.

¿De qué naturaleza jurídica son los terrenos de la Zona de Desarrollo Portuario?
Son terrenos de propiedad privada o bien de dominio privado de la Federación o de otras entidades (Art. 2-VIII) y están destinadas al establecimiento de instalaciones industriales y de servicios que estén relacionados con la función portuaria. También se refiere a los terrenos de reserva para futuras ampliaciones del puerto.

¿Cuándo se debe solicitar una concesión y cuándo un permiso?
Concesión para la Administración Portuaria Integral o bien cuando se trate de la construcción, operación y explotación de terminales, marinas e instalaciones portuarias en bienes del dominio público.

En cambio se requerirá de un permiso para la prestación de servicios portuarios fuera de los puertos, las marinas y las terminales portuarias y también para la construcción de instalaciones menores (embarcaderos, botaderos etc)

¿Qué son los Contratos de Cesión Parcial de Derechos?
Se trata de simples contratos mercantiles firmados entre la API, (que es la concesionaria del puerto) y los prestadores de servicios dentro de dicha jurisdicción.

¿Por cuánto tiempo se otorga la concesión y que sucede con los Contratos de Cesión Parcial de Derechos frente a esos periodos?
Hasta por 50 años prorrogables por otro periodo igual (Art. 23). Así, los contratos en ningún caso podrán tener una validez que rebase esos términos.

¿Y si la API o un operador necesita aumentar su superficie por razones de la demanda?
La Ley (Art. 25) prevé un crecimiento hasta del 20% sin necesidad de entrar en licitación alguna. Aún cuando esta previsión parecía suficiente, nadie, once años atrás pudo imaginar el crecimiento exponencial del comercio mundial y por tanto de las propias embarcaciones. Hoy enfrentamos un desafío portuario derivado del extraordinario desarrollo de la tecnología naval, que tiene entre sus mejores exponentes a buques portacontenedores de hasta 9,000 TEU’s, cuando nuestros puertos reciben en el mejor de los casos embarcaciones de 4,000 TEU’s.

¿En donde reside la figura de “Landlord Port”?
En el Art. 27, pues ahí se estipula que la Autoridad podrá establecer en el título de concesión que la operación y la prestación se realice a través de terceros, como ha sido el caso de la mayor parte de los puertos concesionados hasta la fecha.

¿Cuáles son los Servicios Portuarios?
En su Art. 44 la Ley los clasifica en:
I. Servicios a las embarcaciones: pilotaje, remolque, arranque de cabos y lanchaje.
II.Servicios generales a las embarcaciones: avituallamiento, agua potable, combustible, comunicación, electricidad, recolección de basura o desechos y eliminación de aguas residuales.
III.Servicios de maniobra para la transferencia de las mercancías: carga, descarga, alijo, almacenaje, estiba y acarreo dentro del puerto.

¿Quién determina las tarifas aplicables?
Los propios prestadores de servicios, sin embargo, la Autoridad podrá establecer bases de regulación tarifaria y de precios cuando no existan opciones portuarias o de otros modos de transporte, que proporcionen un ambiente de competencia razonable (Art. 60)

¿Qué importancia tiene el Plan Maestro de Desarrollo?
El Plan Maestro es parte integral del Título de Concesión y debe revisarse cada 5 años para mantenerlo actualizado y de acuerdo con una visión general de desarrollo del puerto (Art. 41).

La Ley también prevé (Art. 42) que los Gobiernos Estatales puedan constituir una comisión consultiva formada por representantes de los gobiernos estatal y municipal, así como de las cámaras de comercio e industria de la región, de los usuarios, de la API y de los sindicatos.

La clave de la competitividad de los puertos está contenida en este ordenamiento pues busca la participación ordenada de todas las instancias que pueden, no sólo contribuir a la mayor eficacia de la operación, sino también beneficiarse de los puertos de calidad mundial.

V. ¿Qué sigue?

1. Actualizar el marco jurídico.
Ante el hecho de que las acciones de las sociedades mercantiles que dieron nacimiento a las API’s siguen en manos del Gobierno, es necesario dar mayores espacios a los inversionistas privados que han apostado al negocio portuario a través de sus terminales especializadas.

2. Racionalizar la infraestructura portuaria. En nuestro país hay 107 puertos e instalaciones portuarias. El reto consiste en definir un nuevo papel a muchas de esos puertos para que encabezados por Altamira/Tampico, Veracruz, Manzanillo y Lázaro Cárdenas puedan integrarse a las grandes corrientes mundiales del comercio marítimo.

3. En los cuatro puertos principales, propiciar un desarrollo de la infraestructura donde predominen los criterios de economía de escala y la visión de “hubs”, dejando a un lado los temores de actitudes monopólicas, que por lo demás siempre estarán vigiladas por la legislación aplicable en esa materia.

4. Esquemas operativos y estrategias tarifarias, donde participen todos los involucrados a fin de constituir un frente común ante los otros puertos y no desgastarse en luchas internas que a la postre, como se ha demostrado en el manejo de diversas mercancías, sólo benefician a puertos de Estados Unidos.

5. Revisar a nivel mundial los esquemas de subsidio que se otorgan en otros países que son importantes socios comerciales, para tomar medidas equivalentes, a efecto de generar una competencia leal entre puertos, sobre todo con los estadounidenses.

6. Intensificar las acciones de coordinación entre autoridades que operan dentro de los puertos, sobre todo a la luz de la nueva regulación internacional en materia portuaria y marítima impulsada por Estados Unidos y avalada por la Organización Marítima Internacional de la cual somos Parte Contratante.

7. En fechas recientes entró en vigor el Reglamento del Servicio Civil de Carrera, que aún cuando no aplica a entidades como las API’s, se puede tomar como guía para establecer programas permanentes de capacitación dentro de dichas administraciones.

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